משפט מנהלי - הלכת ההשתחררות

מגמת ההפרטה, המאפיינת את התנהלות משרדי הממשלה בשנים האחרונות מביאה להישענות רבה על המגזר הפרטי מבחינת אספקת מוצרים ושירותים.  מכאן שהסכמים בין עסקים לרשויות השלטון הינם עניין נפוץ. הסכמים אלו נקראים גם "חוזי רשות" או "הסכמים שלטוניים". מבחינה זו, המדינה מהווה צרכן חזק ומשמעותי ביותר בחלק מענפי המשק, המפרנס לא מעט בתי עסק.

הרשות כצד להסכם

ככלל, על חוזי רשות, יחולו דיני החוזים הרגילים לכל דבר ועניין, כאילו הייתה הרשות "שחקן" פרטי רגיל. כך למשל, על המדינה חלה החובה לכרות ולקיים את ההסכם בתום לב, ובמידה ולא תעשה כן, יחולו לגביה כל ההוראות לגבי הפרת ההסכם, וההשלכות הנובעות מכך. חריג לכלל בדבר חוזי רשות, הוא האפשרות של הרשות להשתחרר מהם, מבלי שהדבר ייחשב להפרת הסכם. סיום חיי ההסכם בהשתחררות הרשות ממנו הינה אפשרות ייחודית המתקיימת רק בהקשרם של חוזי רשות,  ובהתקיים נסיבות מיוחדות.   

הלכת ההשתחררות

התפיסה שהייתה רווחת בעבר, אשר קיבלה ביטוי גם בהלכת בית המשפט העליון, קבעה כי לא ניתן להתנות או להגביל סמכותה או שיקול דעתה של הרשות בשום אופן, שכן הרשות פועלת מטעם ולמען הציבור. משכך, כאשר הרשות נקשרה בהסכם עם הפרט, היה ביכולתה לבטלו, מן הטעם שההסכם מונע מהרשות להפעיל את הסמכויות המוקנות לה לטובת הציבור. לדוגמא, נקבע בעניין בלבן נ' עיריית תל אביב[1]  בו העירייה נקשרה בהסכם, לפיו בתמורה לקבלת שטח מידיו של המשכיר, העירייה תהיה מנועה מלהפקיע ממנו שטחים נוספים. לאחר כמה שנים, העירייה ביקשה להתנער מההסכם ולהפקיע שטח נוסף לצורך הקמת גן ציבורי. בית המשפט העליון התיר את ההפקעה מן הטעם שההסכם שנכרת בעבר עם העותר, מנע מהעירייה להגשים את האינטרס הציבורי עליו היא אמונה.

רק בשנת 1961, שינה בית המשפט העליון את ההלכה וקבע, כי נקודת המוצא לגבי חוזי רשות,  היא שהסכמים יש לקיים, וחוזי רשות, בדומה לכל הסכם, אינם מהווים חריג לכך. עם זאת, כחריג לכך, נקבע כי רשות רשאית לקבל החלטה להשתחרר מהסכם שהיא צד לו, במקרים בהם קיים צורך ציבורי חיוני שאינו מתיישב עם קיום ההסכם[2].

כך למשל, אירע בעניין רגב נ' משרד הבטחון[3], בו משרד הבטחון נקשר בהסכם למכירת כמות מסוימת של מסכות אב"כ אשר היו ברשותו. לאחר שההסכם נחתם ויצא לפועל, נוצרה במשרד הבטחון הערכה, לפיה איום האב"כ הנובע מהמתיחות שהייתה בזמנו עם עיראק, מהווה סיכון ממשי, ולכן, הוחלט להשתחרר מהעסקה ושלא להעביר את מסכות האב"כ שטרם הועברו לרוכש. הרוכש עתר נגד החלטת ההשתחררות לבית המשפט, אשר קבע כי בנסיבות אלו גובר האינטרס הציבורי של אספקת מסכות אב"כ, על חובת קיום החוזה. לדעת ביהמ"ש המדינה הייתה רשאית, ואפילו חייבת, להימנע מקיום החוזה, בכדי לספק הגנה לאזרחיה.

מנגד, בעניין קופת החולים של ההסתדרות הכללית נ' עיריית באר שבע[4], כרתה עיריית ב"ש הסכם קופת החולים, וכחלק ממנו הוסכם כי העירייה לא תגבה ארנונה ומסים עירוניים מבית החולים שהוקם בשטחה. לאחר כמה שנים, החלה לגבות העירייה ארנונה מבית החולים, בניגוד להסכם, וטענה להשתחררותה מן ההסכם מטעמים של מצוקה כלכלית. קופת החולים עתרה כנגד החלטת הרשות. בית המשפט העליון קבע כי פגיעה בהכנסות העירייה איננה מהווה צורך ציבורי חיוני המצדיק את ביטולה של התחייבות שנטלה על עצמה עיריית באר שבע.

השלכות השתחררות הרשות מהסכמיה

סיום הסכם על דרך של השתחררות הרשות אינו מהווה הפרתו או ביטולו, ולכן גם הפיצוי בגין ההשתחררות לא מוקנה באופן דומה.

אופן הפיצוי הראוי בגין השתחררות הרשות מהסכם, נדון לאחרונה בהרחבה בעניין וליד חמודה זועבי נ' מדינת ישראל-משרד האוצר- נכסי הדיור הממשלתי[5]. בפרשה זו, המדינה (להלן: "הרשות")  פנתה באמצעות מכרז לציבור, בדבר השכרת מבנה משרדים באיזור נצרת, לשימושם של מספר משרדי ממשלה. ווליד חמודה זועבי (להלן: "המשכיר") אשר בבעלותו מבנה כאמור, התמודד במכרז להשכרת בניין כאמור למדינה. בתקופת המשא ומתן, נתבקש המשכיר להתאים את המושכר לצרכי הרשות. משכך, ביצע התאמות מיוחדות לרבות התקנת מעלית, התקנת חדר מדרגות, ביצוע מספר עבודות אלומיניום, וכן התאמת חניון תת קרקעי ומקלט. התאמות אלו הביאו לעיכוב של 5 חודשים בכניסתה של הרשות לבניין. לבסוף, נכרת הסכם שכירות בין הצדדים, לתקופה של 15 שנים מיום מסירת המושכר, עם אפשרות ליציאה בתום השנה העשירית לשכירות, בהודעה של חצי שנה מראש ובמכתב רשום. בנוסף להסכם השכירות, נקבע בין הצדדים, כי המשכיר יספק שירותי ניהול ותחזוקה לבניין, בתמורה לדמי ניהול ותחזוקה בשיעורים שנקבעו.

לאחר שנכנסה הרשות למבנה המשרדים שבבעלותו של המשכיר  ולאחר התאמתו, החלו להתרחש בסביבת הבניין אירועים פליליים רבים, לרוב, במועדים בהם עובדי הרשות וציבור מקבלי השירות מהם, לא נכחו בבניין. מחקירת אגף המודיעין של משטרת ישראל, נמצא כי לאירועים הפליליים יש קשר לסכסוך אלים בין משפחת המשכיר לבין משפחה נוספת מאותו האזור. נמצא כי כתוצאה מאותם אירועים, נאלצה הרשות לחדול מלהשתמש במושכר. אירועים אלו אשר הסתכמו בעיקר בנזק לרכוש שנגרם מירי לכיוון הבניין, הנחת מטען חבלה, ואף בשלב מסוים הנחת מכונית תופת בחזית הבניין, הביאו לכך שכעבור כשנתיים מעת שאוכלס הבניין, הרשות פינתה את עובדיה ממנו, ופיזרה אותם בין משרדי הממשלה השונים באותו אזור.  בהמשך, שלחה הרשות הודעה למשכיר , כי אין עוד צורך בשירותי תחזוקה לבניין, הואיל והבניין אינו מיושב. הרשות נמנעה מלבטל את ההסכם, מתוך ההנחה כי המצב ישתפר וניתן יהיה לשוב ולעבוד בבניין, אולם משהונחה בפתח הבניין מכונית התופת כאמור, החליטה הרשות, כעבור כשלוש שנים מעת שנמסר הבניין לידיה, לבטל את הסכם השכירות ולהשיב את הבניין לידי המשכיר. 

בית המשפט המחוזי בנצרת קבע, כי האירועים הפליליים שאירעו בסמוך לבניין וכלפיו, אכן היו קשורים למשכיר ולסכסוך המשפחות אליו משפחתו נקלעה. לכן, ככל שהרשות הייתה ממשיכה לקיים את החוזה, הדבר היה מהווה סיכון ממשי לשלום עובדיה ושלום ציבור מקבלי השירות.

לכן, קבע ביהמ"ש כי מדובר בנסיבות בהן באיזון שבין האינטרס הציבורי של שלום הציבור, ובין האינטרס של קיום החוזה, גובר האינטרס הציבורי.  כמו כן, נקבע ע"י בית המשפט כי מדובר בשינוי בנסיבות החיצוניות שביסוד כריתת ההסכם, הואיל וכאשר נחתם ההסכם בין הצדדים, המושכר נחזה למקום בטוח העומד בדרישות המכרז. נקבע כי נוכח שינוי נסיבתי זה, יש להעדיף את ההגנה על שלום הציבור על פני המשך קיום החוזה. לכן, נקבע כי המדינה הייתה רשאית להימנע מקיום החוזה כפי שפעלה, וזאת על מנת להגן על אזרחי הנדרשים לשירותים אותם סיפקה ממשלה באותו בניין, מפני מתקפת האירועים הפליליים הנ"ל.

שאלת הפיצוי

ההלכה קובעת באופן עקרוני, כי בנסיבות של השתחררות הרשות מחוזה, המתקשר הפרטי זכאי לתשלום פיצוי, אולם מדובר בד"כ בשיעורי פיצוי מופחתים ביחס לפיצויי הקיום[6], הואיל והרשות עמה נקשר המתקשר הפרטי, לא הפרה את החוזה, אלא השתחררה ממנו מסיבה מוצדקת. יחד עם זאת, אותו מתקשר פרטי פעל לטובת הגשמת החוזה, הוציא לשם כך הוצאות ונטל על עצמו התחייבויות, על מנת לקיים את ההסכם כפי שנחתם, ומכאן שיש לפצותו בגין אותן עלויות[7].

משכך, במקרים מעין אלו, בוחן בית המשפט את מכלול הוצאותיו של המשכיר.  

בפרשת וליד חמודה זועבי נ' מדינת ישראל-משרד האוצר- נכסי הדיור הממשלתי[8]  בחן בית המשפט את מכלול הוצאותיו של המשכיר למטרת התאמת הבניין לשימוש הרשות,  ומצא כי עלות התאמת המבנה לצורכי הרשות עמד על 2,507,554 ₪.  יחד עם זאת, בית המשפט קבע כי המשכיר ידע כי בין משפחתו לבין משפחה עבריינית אחרת קיים מאבק דמים ארוך שנים. בנסיבות אלו ומכוח חובת תום הלב במשא ומתן, על המשכיר היה לגלות פרט זה לרשות על מנת שתיקחו בחשבון עת היא שקלה את ההתקשרות עמו בהסכם. משכך, קבע ביהמ"ש כי למשכיר קיים אשם תורם לנזקים שנגרמו לו, בשיעור של 50%.

בנוסף, נקבע לגבי הסכם הניהול והאחזקה, כי משהוחלט כי לרשות קמה עילת השתחררות כדין מחוזה השכירות, הרי שמתקיימת עילת השתחררות גם מהסכם הניהול והאחזקה, הואיל ונמצא כי שני חוזים אלו הינם שלובים זה בזה, ולכן נקבע כי הרשות אינה חבה בפיצוי כלשהו בגין הסכם זה.

סיכום ומסקנות.   

ככלל, כאשר המדינה מהווה צד להסכם עם מתקשר פרטי, יחולו עליה מערכות הדינים המאפיינות התקשרות חוזית פרטית, לרבות הסעדים , החובות והזכויות, החלות על צדדים המתקשרים בהסכם במגזר הפרטי.

עם זאת, גם במסגרת זו, לא ניתן להתעלם מהיות המדינה גוף ריבוני, אשר אמור להביא לידי ביטוי גם את האינטרס הציבורי. ביטוי לכך ניתן למצוא בסייג המאפשר לה להשתחרר מהסכם, כאשר האינטרס הציבורי מחייב זאת.  במצב בו יש התנגשות בין ערך קיום החוזה לבין ערך טובת הכלל, טובת הכלל תצא וידה על העליונה.

יצוין, כי לא בכל מקרה בו ישנה התנגשות בין הערכים האמורים, מתחייב מכך אוטומטית כי המדינה תוכל להשתחרר מן החוזה, הואיל ובית המשפט לא יכיר בכל אינטרס של המדינה ככזה המאפשר  לה השתחררות מהסכם. כך למשל עולה, מן האיזון שעורך בית המשפט בין האינטרסים של הרשות מול שאלת הכדאיות הכלכלית של העסקה אותה בצעה הרשות.